GUIX NÚM. 330 – DESEMBRE 2006
Albert Serra
MODEL DE GESTIÓ DE LES POLÍTIQUES LOCALS D’ATENCIÓ A
Per convertir un objectiu polític i una eina tècnica en
un sistema públic d’atenció a la ciutadania, és imprescindible que hi hagi un
model de gestió. El model de gestió és el que articula totes les peces i
n’assegura la sostenibilitat econòmica, la coherència i l’homogeneïtat, com
també la consistència organitzativa a llarg termini. En el cas dels serveis
d’atenció a la infància de zero a tres anys i a les seves famílies, aquesta
qüestió és la que està més poc treballada i és també La que provoca més
maldecaps als responsables locals. Així doncs, el treball de camp s’ha centrat,
amb una intensitat especial, en l’àmbit de la gestió.
L’estructura de gestió dels ajuntaments
La gran majoria
dels ajuntaments gestionen els serveis per a la infància de zero a tres anys i
per a les famílies des de
Un segon model, menys centrat formalment en l’escola bressol o llar d’infants s’orienta cap a un enfocament més transversal que integral, i s’ubica al voltant de la regidoria d’educació o altres àrees municipals en la gestió dels serveis per a la infància de zero a tres anys. En aquest model, s’hi poden trobar programes en els quals Serveis d’Infància i Joventut, Serveis Socials, Salut i Urbanisme treballen amb una certa transversalitat o amb alguna eina de coordinació i integració horitzontal. Els ajuntament amb aquest tipus d’estructura apunten que aquesta implicació facilitat la transversalitat dels serveis, encara que assenyalen que les complicacions organitzatives són rellevants.
Finalment, hi ha alguns ajuntaments que disposen d’algun tipus d’organisme autònom, en algun cas organitzat al voltant de la participació ciutadana i en d’altres amb un format convencional d’institut municipal que agrupa tota l’acció educativa de l’ajuntament. Aquest4es opcions diferents es combinen també amb diferents models de distribució de funcions entre l’ajuntament i els òrgans re4sponsables de la gestió dels serveis. Sovint, és el propi ajuntament qui assumeix directament la gestió econòmica i organitzativa.
Els models de producció: directe, indirecte o
externalitzat i mixt
Entenen per model de producció directe aquell que internalitza tot el procés de realització del conjunt de serveis en l’estructura organitzativa municipal. En altres termes, és un model de producció de tipus autàrquic o fordista.
El segon model, indirecte o externalitzat, és l’oposat a aquest. L’ajuntament adquireix, fora de la seva estructura corporativa, les capacitats necessàrires per assegurar la producció i la gestió dels serveis.
Finalment, s’identifica el model mixt sobre el qual es poden trobar vesions molt properes a la gestió i a la producció directa i unes altres versions que són molt properes a la gestió indirecta o externalitzada, segons el repartiment de les tasques que s’estableixi.
En l’actualitat, hi
ha una doble xarxa pública (sense tenir en compte la privada), a causa de la
presència de la xarxa de
La gestió directa
Des dels
ajuntaments entrevistats, un grup minoritari gestiona tots els serveis des de
En aquest model, hi ha dubtes respecte a la figura del responsable del conjunt dels serveis de 0 – 3. Sembla apreciar-se que aquesta figura es considera cada cop més imprescindible, especialment a mesura que augmenta el nombre de centres i serveis.
Canals de comunicació entre ajuntament i escoles
La comunicació entre l’ajuntament (responsable en qualsevol cas de la política pública) i els serveis, majoritàriament escola bressol i llar d’infants, és un factor clau en el model de provisió, tècnic i de gestió. En el cas de la gestió directa, aquesta connexió es produeix per supervisió directa, des de la regidoria i els seus tècnics o gestors, fins el personal de línia.
Treball en xarxa i
participació
Els serveis d’atenció a la infància i a la família incorporen, en la pròpia cartera de serveis, mecanismes forts de connexió amb les famílies, fins i tot quan només hi ha serveis d’escola bressol i llar d’infants, ja que aquest és un tipus de centre molt relacional.
En aquesta línia, s’han detectat algunes experiències que se sintetitzen a continuació:
Com es veurà després, aquestes activitats i iniciatives no són exclusives de la gestió directa. Si que es pot afirmar, però, que els resultats no són gaire reeixits. Sembla que això sigui a causa de dos motius. En primer lloc, el vincle fonamental són els infants i és la seva presència en els processos el que promou la participació. En segon lloc, es constata que les mares i els pares d’infants de 0 – 3 anys tenen molt poca disponibilitat per dedicar-se a activitats que no puguin ser compartides amb les criatures.
Avantatges i
inconvenients de la gestió directa
A continuació, de forma molt resumida i sintetitzada, es presenten els que s’han expressat:
Gestió indirecta o externalitzada
La gestió indirecta o externalitzada és la que s’ha trobat en més casos. La gestió indirecta de serveis 0-3 es fa a través de concessió administrativa, d’acord amb la llei de contractes de l’Estat actualment vigent. Dins d’aquest marc contractual, hi ha, però, la possibilitat d’establir, a través dels plecs de condicions tècniques i administratives, condicions de gestió molt diverses. Les variables principals que s’han citat com a rellevants en les entrevistes són:
En general, els ajuntaments estan satisfets amb els resultats d’aquesta modalitat de gestió i manifesten que, si el plec està ben fet i les relacions de coordinació són adequades, el model dóna molta flexibilitat i permet que l’ajuntament i la regidoria se centrin en el disseny de la política i en el control del sistema.
Avantatges i inconvenients de la gestió indirecta
Els principals avantatges i inconvenients expressats respecta d’aquesta forma de gestió són els següents:
En línies generals, sembla apuntar-se que els ajuntament, tot i que en alguns casos se senten més còmodes amb la gestió directa, veuen difícil poder assumir la complexitat de gestionar directament aquests serveis i preveuen una tendència a externalitzar la gestió.
Canals de comunicació entre ajuntament i escoles i serveis externalitzats
El sistema de reunions periòdiques de tipologia (regidor i directors, tècnics i regidors, internes, etc.) i freqüència (setmanals, mensuals, trimestrals, segons els termes que s’hi ha de tractar) diferents és el mecanisme fonamental i els concessionaris de la gestió. A aquesta dinàmica, s’hi afegeixen les relacions interpersonals informals que ajuden a fer més fluida la relació. En canvi, sembla que encara no estan gaire implantats els sistemes formalitzats de control de gestió i activitat i, menys encara, els sistemes automatitzats a través de les TIC.
Alguns ajuntaments troben a faltar la figura del coordinador i gerent dels serveis de 0-3 i creuen que la seva existència faria les relacions més fluides i asseguraria més el control municipal.
Treball en xarxa i
participació
En aquest tema, s’hi reprodueixen quasi literalment les reflexions presentades en el cas de la gestió directa. De fet, el que tendeix a detectar-se és que, en aquesta etapa, l’alta atenció als infants que presta la família i la curta durada del període contemplat (com a màxim menys de tres anys i sovint dos o fins i tot un) fan molt difícil la participació separada de l’atenció. Aquest és un argument molt rellevant a l’hora de decidir el model d’integració de la cartera de serveis, ja que la referència de l’escola bressol i la llar d’infants és molt central en el sistema d’atenció.
Els límits de l’externalització
Tot i que se suposa que, en aquest apartat, s’està analitzant el model d’externalització integral, tal com ja s’apuntava, hi ha alguna activitat que es manté municipalitzada en quasi tots els casos. Es pot citar la inversió, el gran manteniment, els consums, la vigilància i la consergeria, la neteja, les activitats formatives i, evidentment, tot el control de gestió i direcció estratègica del sistema.
També és rellevant assenyalar que es donen casos de subcontractació, acceptats per l’ajuntament, en alguns serveis molt especialitzats. És especialment habitual en neteja i cuina (no menjador). També a vegades en manteniment.
Les relacions
laborals
Òbviament, en aquest model, la presència de personal municipal és inexistent, en alguns casos es limita al conserge, o bé en uns altres de personal amb altres contractes generals de l’ajuntament (neteja, manteniment). Per tant, hi ha un escenari de relacions laborals, en clara expansió i molt atomitzat, que encara no disposa d’una situació de normalització adequada ni un marc de negociació col·lectiva suficientment consolidat. Hi ha un esforç per minimitzar aquesta situació, que es concreta en els plecs de contractació, mitjançant la regulació de remuneracions i condicions de contractació; però davant d’un escenari de creixement força accelerat del sector, sembla clar que és necessari avançar en un estructuració més normalitzada d’aquest mercat de treball.
Gestió mixta
El model de gestió mixta combina elements centrals de la gestió directa i algun, que són més perifèrics, de la gestió externalitzada. En els casos identificats, la situació més habitual és que els serveis educatius estan al càrrec de personal municipal (en algun cas, vinculat a un organisme autònom) i els serveis perifèrics, de suport o complementaris es contracten a empreses o a organitzacions socials externes (cuina, neteja, vigilància, permanències, menjador, manteniment, vacances, ...).
En aquest model, habitualment preexisteixen atesa una llarga prestació de serveis d’atenció a la infància en els municipis que el tenen, el que s’ha anat a buscar fora de l’estructura municipal o pròpia, ha estat sobretot la flexibilitat (horària, contractual, temporal ...). Algunes de les fórmules que s’han identificat són:
L’aspecte més rellevant d’aquest model és que conviuen en el mateix sistema diferents condicions contractuals i diferents línies de comandament i dependència. De moment, no sembla que aquest sigui un tema que hagi de provocar problemes.
Avantatges del
model mixt
El model mixt incorpora avantatges i inconvenients dels dos models més “purs”. Sembla que els seu èxit pot dependre de si incorpora més avantatges que inconvenients o a l’inrevés. En la versió més positiva, es podria dir que integra estabilitat i més flexibilitat. En la versió negativa, es podria suposar que integra les rigideses i les precarietats dels altres dos models.
Convivència de models
En alguns casos, es dóna ja ara alguna situació en la qual, en el mateix municipi, conviuen dos models o més.
No hi ha una posició única respecte d’aquest tema i se senten opinions que defensen que és possible utilitzar més d’un model alhora. La majoria, però, ho considera problemàtic, complicat de gestionar i suposa una potencial font de conflictes i desajustament de tot tipus (famílies, professionals, empreses).
En aquest escenari,
és imprescindible fer referència a la situació de les llars de
Sens dubte, és un repte important i incideix de ple en la problemàtica que s’està tractant.
Organització i direcció de centres
Com ja s’ha indicat, el desenvolupament tècnic i pedagògic és molt alt. El funcionament dels centres en aquest nivell, sempre millorable, és molt adequat en quasi tots els casos. Cal tenir en compte, a més, que, en aquesta franja d’edat, la pressió de la família és molt forta i s’hi detecten molt ràpidament les possibles disfuncions.
En l’àmbit de la gestió, tot i que hi ha un nivell alt de formalització, encara hi trobem situacions molt diverses. La major part dels centres disposen de la figura del director o la directora. Hi ha centres, però que encara fan servir la figura del coordinador o la coordinadora. En un cas, funciona un sistema de rotació entre els educadors per exercir la direcció.
La figura del director de centre es fa més rellevant quan l’opció d’integració de la cartera de serveis passa per articular-los al voltant de l’escola bressol o llar d’infants. En aquests casos, la direcció del centre ho és de tots els serveis vinculats.
En el cas del model externalitzat, el director es relaciona amb l’ajuntament i també amb la seva organització matriu. De vegades, l’organització apunta que hi hagi un coordinador de l’empresa gestora que asseguri la coordinació entre totes les escoles que gestiona en un mateix municipi.
La participació de les famílies
La clau de la participació de les famílies es troba en el propi funcionament quotidià dels serveis i de l’escola bressol o llar d’infants. Hi ha l’opinió majoritària que és molt més important la participació en la vida quotidiana que no pas a través dels mecanismes més convencionals de participació (els consells, les AMPA). En aquest sentit, els serveis complmentaris adquireixen una importància extraordinària.
El cost i el preu
per infant i curs
El càlcul es fa, la majoria de vegades, sense diferenciar franges d’edat, quan a la pràctica, d’acord amb les ràtios, el cost unitari ha de ser molt diferent (aquest coneixement no ha d’implicar pas cap decisió apriorística sobre la política de preus). Les eines de càlcul i les conceptes que s’hi inclouen són molt opaques i és molt possible que els sistemes de càlcul no contemplin els mateixos factors i, per tant, no siguin comparables.
Quan a xifres, les dades més significatives recollides són les següents:
Pressupost i aportació municipal
En aquest apartat , tampoc no hi ha sistemes homogenis de tractament d’informació.
El pressupost per serveis 0-3 varia molt d’uns ajuntaments a uns altres. Va en funció de la dimensió i de la prioritat política d’aquests serveis, encara que en cap cas no es tracta de xifres elevades.
Ajuts de
El proper curs,
l’ajuda de
Sembla que s’apunta una estratègia de creixement per part dels ajuntaments basada a disminuir la seva aportació corrent i a poder realitzar més inversió en nous centres.
La gestió financera
de l’externalització i el copagament
La mecànica
dominant en la gestió financera en el cas del centres externalitzats es basa en
la fixació d’un preu global de la concessió, la fixació de preus per als
usuaris, la recepció per part de l’ajuntament de la subvenció de
Aquest circuit presenta algunes zones fosques que no acaba de controlar ningú i que tendeixen a alterar, en la pràctica, la regla dels tres terços. Sovint, el problema deriva més de deficiències de gestió i d’informació que no pas d’altra qüestió.
Els operadors externs. Característiques més rellevants
S’han entrevistat sis empreses que estan gestionant serveis per a la infància, en concret, escoles bressol i llars d’infants. La meitat de les empreses entrevistades són societats limitades.
Totes les organitzacions entrevistades preveuen orientar la sevsa estratègia de treball cap el creixement en el sector públic. Només n’hi ha una que manifesta el seu interès a gestionar algun centre propi. La seva vocació s’orienta a fer la gestió integral dels serveis i dels centres. N’hem trobat algunes que voldrien especialitzar-se en aquest sector. No hi ha cap que consideri la possibilitat de fer creixements molt importants, ja que creuen que han de ser conscients de les seves limitacions organitzatives i sobretot financeres, malgrat que preveuen un increment fort de la demanda. Els preocupa que, per fer front a aquesta demanda, no es malmeti la qualitat de la seva feina o que grans empreses amb capacitat financera puguin oferir serveis que després no tinguin les capacitats necessàries per gestionar.
Conclusions del model de gestió i producció
Albert Serra Martín
Institut de Direcció i Gestió Pública. ESADE
